房屋所有权作为一种独立物权，理应受到宪法和法律的保护。物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”显然，房屋征收的核心问题是公共利益的判断。公共利益具有极大的抽象性和不确定性，物权法回避了对公共利益的具体规定。但是，为了贯彻物权法的精神，实际操作无法回避对公共利益的判断，司法审查无法回避对公共利益的界定。这既是重大的立 法难题，也是重大的理论课题。本文试图从公共利益的原则进行分析，揭开公共利益的面纱。

　第一，受益主体的不确定性原则。公共利益不能排除社会大众享用的机会，不能封闭于某个特定的“圈子”。至于公共利益的受益人数的多寡，无法用一个准确的数字进行判断。受益主体具有不确定性，一个国家的每个社会成员都可能成为直接或间接的受益主体，这种间接的受益应当是客观存在的，而不是地方官员随意解释的。如果只有特定的主体成为受益人，那么就不能称得上公共利益了。例如，某市政府将一宗土地出让给某房地产开发公司，在该公司准备依法开发时，新任市长认为这里应当建成绿地，其一句话便改变了开发商的命运，政府以公共利益为由收回了该土地使用权。之后，该开发公司依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院进行审理时发现，该土地收回后的确建成了绿地，但是该绿地成为一封闭别墅小区的一部分，显然，直接的受益主体仅为该别墅小区的居民。法院认为，受益人并非不特定主体，不符合公共利益的属性，判决撤销政府的收回土地使用权决定。在判断受益人时还应当兼顾社会公平，比如政府为了在每个社区建造社区服务站而需要征收房屋，就单个的征收行为来看，受益人为特定主体，但是，房屋征收的最终目的是在每个社区建造社区服务站，体现了社会公平，可以认为是公共利益。因此，公共利益是以受益主体不确定为原则，以受益主体确定为例外。

　第二，公益的明显性原则。公共利益体现在维护国家安全、增加就业、增加税收、促进科教、经济发展、环境改善、提高生活水平、改变城市面貌、文物保护、公共福祉等方面。即使商业性开发也在某种程度上具有上述特征，但是，商业性的开发一般不被认为是公共利益。这种逻辑性悖论的原因何在呢？笔者认为，公共利益具有明显的公益性，体现在明显地增加就业、明显地增加税收、明显地促进经济发展、明显地改善环境、明显地提高生活水平、明显地改变城市面貌、明显地有利于文物保护、明显地增加公共福祉等方面。例如，美国某州一企业申请政府为其征收土地，州议会认为该企业扩建之后可以增加5000个就业岗位，其具有显著的公益性，于是便批准了该征收法案。在我国对此存在错误认识：房地产开发虽然属于商业行为，但是，房地产开发可以增加就业、增加税收、改善城市面貌、增加房源，这些都属于公共利益。显然，这种观点将一般的公益性与公共利益画等号，缺乏对公共利益具有明显性特征的认识。

　第三，判断角度的全局性原则。根据现行法律规定，征收决定一般由县市人民政府作出。显然，县市人民政府在作出征收决定时应当判断是否属于公共利益，一般来讲，县市人民政府对公共利益的判断往往从地方的角度出发。但是，在一个地方属于公共利益，而在另一个地方未必属于公共利益。例如，经济较为落后的城市，招商引资显得紧迫，因此，为了招商引资而进行的房屋征收可以认为属于公共利益。而在经济发达的城市，完善和提高公共福利而进行的房屋征收可以认为属于公共利益，这就是公共利益的地域性。在强调公共利益地域性的同时，不能脱离一个国家的整体经济、社会发展进程。这里要质疑深圳的某些拆迁项目，一些改革开放初期建造的二十多层的高楼大厦被拆迁。考察过欧洲的人一定感受到欧洲人民非常珍惜前辈所留下的财产，上百年乃至几百年历史的建筑物见证先辈的勤劳和智慧。具有巨大反差的深圳的一些项目的拆迁，令人痛惜！显然法律赋予县市人民政府对旧城改造作为公共利益的判断权存在严重问题。因此，县市人民政府在旧城改造中，对“旧城改造”是否作为公共利益进行判断时，不能仅仅从地方的视角，而是应当站在国家的整体经济发展水平、资源有限、环境保护、平衡发展的角度来作出判断。