《城市房地产管理法》第三十一条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”；《担保法》第三十六条也作出了与房地产管理法相一致的规定。这些规定体现了房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。
房地产是一个完整的财产概念，是房屋及该房屋占用范围内的土地使用权的经济形态。房屋所有权抵押时，该房屋占用范围内的国有土地使用权必须同时抵押。如果将房、地分别进行抵押，除了存在法律上的问题以外，还会给当事人带来很多麻烦。特别在抵押权的行使时，人为地将房、地产权利剥离，会使司法和行政机关都无从处理(实际工作中已出现过两个债权人分别获得房屋所有权和土地使用权的事例)。
国家在制定担保法时，考虑了大部分地区房、地分两个部门管理的实际状况，为避免出现前述的问题，确定了抵押的登记机关是：“以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门”，“以城市房地产或者乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府指定的部门”。也就是对单纯的土地使用权(指无地上建筑物的土地)抵押，由土地管理部门负责办理；以房地产进行抵押的，由地方人民政府在房产或土地管理部门中指定一个部门办理。这样就避免了房地产抵押人要分别到两个部门办理。担保法的这一原则规定在建设部的行政规章中得以明确。
地方人民政府在贯彻实施《担保法》时，有很多城市规定：“以土地使用权抵押的，由市、各所辖市土地管理部门登记；”“以城市房产或者乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，由市、各所辖市房产行政主管部门登记”。由此，变成房、地应当分别到两个机关办理登记。按这一规定，当事人到土地管理部门办理国有土地使用权抵押以后，还要到房产管理部门办理房产抵押。但是按《城市房地产管理法和《担保法》的规定，当事人在办理土地使用权抵押时，地上建筑物已同时抵押，再单独办理房产抵押显然不再合适。而从另一方面来看，土地管理部门在土地使用权抵押登记时，对担保的债权一般仅限于土地的价值以内。在这种情况下，不允许房产再设定抵押又不甚合理。
